【摘要】新型城市基础设施建设能够为基层应急管理能力提升提供关键支撑，从根本上增强基层风险防控韧性。为此，既要立足实证风险数据建立动态问题清单，将跨域关联风险转化为可量化任务，又要通过基层参与挖掘真实需求，构建四象限动态适配矩阵实现精准施策。唯有将问题导向与需求牵引有机结合，将新基建的技术优势转化为基层应急管理的治理效能，才能有效提升基层应急管理能力，筑牢守护人民安全的防线。
【关键词】新型城市基础设施建设 基层应急管理能力 韧性城市 【中图分类号】D63 【文献标识码】A
推进数字化、网络化、智能化新型城市基础设施建设，有利于提升基层监测预警、快速响应等核心能力，从根本上增强基层风险防控韧性。然而，当前基层应急数字化建设仍面临现实挑战。一方面，基层应急数字系统技术接入难，导致基层应急数字技术薄弱。应急部门的数字化系统建设与应用未能有效延伸和下沉到基层。另一方面，基层应急数字系统成本负担较重，进一步制约基层应急数字化建设的可持续发展。一些基层单位考虑到高额的技术开发和后期运维成本，未能采购技术系统；即使采购，也会因后续运维资金不足，导致系统“用不起或用不好”。因此，当前亟需把握机遇，创新工作方法，将新型城市基础设施建设的技术优势转化为基层应急管理的治理效能。
新型城市基础设施建设赋能基层应急管理能力提升
2024年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，旨在打造承受适应能力强、恢复速度快的韧性城市，增强城市风险防控和治理能力。其部署的十一项重点任务，涵盖智能化市政基础设施、智慧住区与社区韧性、数据共享与指挥协同等关键领域，为通过新型城市基础设施建设提升基层应急管理能力提供了系统化实施方案。在此之前，2024年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，从提升基层应急管理组织指挥能力、提高基层安全风险防范能力、增强基层应急救援队伍实战能力、提升基层应急处置能力和强化基层应急管理支撑保障能力五个方面提出基层应急管理能力的提升路径。
智能化市政基础设施的应用，直接提升基层监测预警能力。城市生命线工程要求新建市政基础设施同步部署物联网设备，老旧设施则分步实施智能化改造，实现对供水、排水、燃气等管网的实时监测与大数据分析，提升基层对管网泄漏、内涝等风险的早期预警能力。构建地下管网“一张图”可视化三维管控平台，整合规划、建设与运维数据，可帮助基层快速定位管线故障点，支持应急抢修决策的高效开展。
智慧住区建设与社区韧性提升，共同强化基层应急“最后一公里”的能力。通过完整的社区数字化改造，支持住区公共设施的智能化升级，提升安全防范、监测预警及应急处置三大能力，如对电动自行车充电设施隐患的智能监测。建设社区应急避难场所、物资储备点等嵌入式服务设施，确保“平急两用”，增强基层应急管理的支撑保障能力。数字家庭安全监测，通过智能家居实现对用电、用气、用水异常行为的实时监控，并将数据接入社区平台，拓展基层风险感知的末梢触角。
数据共享与指挥协同机制，显著提升基层应急响应速度。城市信息模型（CIM）平台整合建筑物及基础设施的三维数据，支持基层开展灾害模拟与推演。构建国家、省、市三级的城市运行管理“一网统管”平台，实现与应急管理等部门的数据共享，可以使整个城市运行情况得到系统全面的动态监测，进一步提升基层应急管理组织指挥能力、安全风险防范能力与应急处置能力。
不容忽视的是，推进新型城市基础设施建设，也需要避免陷入技术“悬浮”、技术“空转”等问题。根据课题组对城市治理数字化转型的长期调研追踪，自上而下推进新型城市基础设施建设，特别是在应用场景建设过程中，个别地方容易在建设时追求“高大上”技术装备，基层实际或用户需求常常难以被充分考虑，导致技术应用难以释放为治理效能，形成技术“盆景”；部分系统因标准化程度较高或操作流程较复杂，使用者在数字技能掌握和培训资源获取方面存在一定局限，影响系统效能的充分发挥，出现技术“空转”。因此，需要寻找更有效的方法予以支撑。
以新型城市基础设施建设提升基层应急管理能力的核心方法
问题导向与需求牵引：新型城市基础设施建设的关键维度。问题导向是指以客观存在的风险隐患和治理短板为出发点，通过技术、制度等手段针对性地破解矛盾，其聚焦客观事件处理，本质是“对症下药”。问题导向中的“问题”具有三个关键特征。问题诊断的实证性，即所要破解的问题必须根植于可观测、可验证的客观事实或事件，要求建立“用数据说话”的决策流程。问题处置的优先级，即依据风险等级、发生概率、影响范围及处置紧迫性进行科学排序。问题储备的动态性，即问题库是否持续更新，包括及时纳入新发风险、迭代已解决问题并修正误判问题等。
界定问题是否清晰或模糊的标准包括三项原则。客观存在性，即问题是否显现，可通过事件统计或风险评估量化验证。跨域关联性，即问题边界是否明确，模糊问题往往涉及跨部门、跨领域的复杂关联，如充电桩隐患可能涉及电路老化、物业管理等多系统问题，易导致责任纠纷与主体难以整合。因果复杂性，即问题的原因是否清晰，主要取决于问题产生的因果机制和链条的识别。“问题导向”聚焦客观事件处理，强调将风险转化为可量化、可定责、可溯因的具体问题。
需求牵引是指以治理主体和服务对象的具体诉求为技术研发和资源配置的“指南针”，强调“用得上、用得好”。其中，需求主体是终端用户体验者，既包括社区工作者、一线应急队员等基层执行者，也涉及居民等直接受益群体。需求的明晰与否决定了新型城市基础设施建设能否真正解决各主体痛点、创造价值。
识别需求是否明晰或模糊可运用三项标准。需求具有隐蔽性，用户表面诉求背后涉及多重考量因素，有时可能无法完全理解或清晰表达自身的真实需求。需求具有多样性，不同主体的诉求差异显著，需要寻求共识或寻找平衡方案。需求具有情境依赖性，同一场景在不同空间范畴中的需求可能变化，同一主体在不同场景下需求也不一致。缺乏数据支撑、依赖主观判断、用户代表性不足都将引起需求识别偏差，使得技术应用偏离实际方向，造成资源浪费。
四象限矩阵：在新型城市基础设施建设中需分类施策。以“问题是否清晰”与“需求是否清晰”为两个核心维度，可构建四象限动态适配矩阵（见图1），为不同应急场景的新型城市基础设施建设与开发，提供差异化策略工具箱，确保新型城市基础设施建设与基层应急管理能力提升精准对接。
第一象限：问题清晰+需求清晰——技术移植。当问题边界清晰且需求清晰时，应采取“技术移植”的策略，通过针对性技术系统建设快速实现治理目标。例如，在高层火灾预警场景中，住建部门可基于安全标准部署高精度传感器，应急部门在协同机制明确的基础上，也可直接进行技术移植，同步建设报警联动系统，确保监测数据与应急响应有效衔接。此类场景的优势在于技术路径清晰、责任主体明确，既能避免重复投入造成的资源浪费，又能通过标准化建设降低运维成本，从而避免资源错配。
第二象限：问题模糊+需求清晰——溯因推理。当需求清晰但问题边界模糊时，可通过“需求倒逼风险识别”的思路，采取“溯因推理”的策略，厘清风险生成背后的因果关系。例如，针对居民电动车充电需求与社区充电设施不足的矛盾，要防范“飞线充电”“入户充电”等行为可能引发的火灾隐患。建议由应急、住建等部门联合开展风险评估，通过增加电梯阻车系统、智能充电设施等，系统解决充电安全问题。此策略以需求为导向，通过逆向推演确保技术系统既回应基层诉求，又有效防范潜在风险。
第三象限：问题模糊+需求模糊——模拟实验。对于问题与需求均不明确的复杂场景，需通过虚拟仿真模拟乃至社会实验探索最优解。例如，在智慧社区综合应急响应体系建设中，可运用数字孪生技术模拟灾害场景，组织相关部门和居民共同参与演练，发现并解决关键问题。基于模拟结果，选择代表性社区开展小规模试点，根据实际效果优化方案后逐步推广。此策略通过低成本试错降低决策风险，同时借助多方主体参与增强方案的包容性与可行性。
第四象限：问题清晰+需求模糊——原型测试。对于问题边界清晰但需求尚不清晰的场景，需通过“原型测试”方法，开发出“最小可行方案（MVP）”进行试点验证，逐步挖掘潜在需求。例如，针对地下空间内涝问题，可优先建设水位监测系统，同步开展用户调研，通过在试点社区部署轻量级监测设备与预警终端，收集居民和基层人员对预警通知、疏散指引等功能的实际反馈，基于试点数据，进一步优化技术系统功能（如增加疏散路线导航模块），再逐步扩大应用范围。此法通过“试点先行、逐步完善”的方式，将模糊需求转化为可落地的技术路径，能够有效避免因需求识别偏差导致的资源浪费与技术“悬浮”。
四象限动态适配：新型城市基础设施建设完善的治理工具。随着技术迭代与基层需求变化，某一场景可能从“问题模糊+需求模糊”逐步演进为“问题清晰+需求清晰”，可以灵活调整策略，通过四象限动态适配矩阵实现分类施策。四象限动态适配模型需贯穿新型城市基础设施建设的全生命周期，形成“识别—定位—执行—反馈”的闭环机制。通过系统性问题识别与需求分析，构建问题清单与需求分析报告，明确风险场景边界及多方主体的真实诉求。依据问题和需求的清晰程度，精准定位场景类型，并选择合适的技术建设策略。在具体执行中，检验技术系统的有效性，以及治理流程的适配程度。通过常态化反馈机制收集基层使用体验，重点评估系统建设是否实现“减负”与“增能”的双重目标，基于评估结果动态优化技术方案与治理流程，形成“建—用—评—改”的良性循环。
以新型城市基础设施建设提升基层应急管理能力的推进路径
强化政策统筹，构建跨部门协同推进机制。从执行层面看，新型城市基础设施建设与基层应急管理能力的衔接与结合具有双向赋能效应。基层应急管理需通过新型城市基础设施建设加快数字化转型，在降低建设成本的同时，注重部门间统筹协调，避免重复建设和资源浪费。新型城市基础设施建设的推进可依托基层应急管理的实际需求，实现精准落地，有效避免技术“悬浮”、技术“空转”等问题。建立跨部门协同机制，针对基层应急管理能力提升，整合新型城市基础设施建设与应急管理能力提升的行动举措，在制定规划、审批项目时，将问题导向和需求牵引作为根本原则，纳入审批与验收标准。建立“新型城市基础设施建设—应急能力”联合项目库，要求申报项目提交“问题—需求”适配性评估报告。
完善方法支撑，强化问题导向与需求牵引。在问题导向方面，整合灾害普查数据、12345热线数据、历史事件复盘等多数据源，系统梳理基层应急管理中的核心问题，建立动态更新的问题清单机制，不断提升基层风险与应急问题的清晰度。在此基础上，将问题清单深度嵌入新型城市基础设施建设项目规划、技术选型与实施评估全过程，确保新型城市基础设施建设聚焦真实痛点。在需求牵引方面，在场景开发和完善过程中引入基层参与思路，通过“群众点单”“基层试用”等方式，进行需求共创与设计，确保新型城市基础设施建设项目贴近实际需求。可采取“需求调研—需求分析—需求论证”的流程设计。通过座谈、问卷等方式收集基层人员、居民等主体的诉求；通过利益相关者协商议事等机制，挖掘本质需求；结合专家、基层代表与技术团队的联合评估，对需求进行价值排序与可行性分析，通过结构化议事规则形成决策共识。
深化研究应用，推进实践示范和指南开发。坚持“问题在哪里，需求是什么，技术怎么配”的原则至关重要。问题导向确保资源精准投向基层应急管理的真实痛点；需求牵引则成为技术应用的“指南针”，保证方案切实符合基层使用实际。深化四象限分类施策与动态适配策略工具箱及典型案例的研究与开发。建议以四象限方法论为指引，选择若干基础较好的城市作为试点，搭建一批示范性应用场景，深入分析和总结试点实践经验，制定《新型城市基础设施建设赋能基层应急管理能力建设指南》，形成可复制、可推广的操作方案。
唯有将问题导向与需求牵引有机结合，将新型城市基础设施建设的技术优势转化为基层应急管理的治理效能，才能有效提升基层应急管理能力，筑牢守护人民安全的防线。
【注：本文系国家社会科学基金重大项目“特大城市社会治理数字化转型的机制与优化路径研究”(项目编号：21&ZD162)阶段性成果】
责编/靳佳 美编/王梦雅
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